سه دهه است ایران با وجود زمین، منابع و ظرفیت انسانی گسترده، از روند توسعه همسایگان خود عقب مانده است. سعید غفوری، معاون سابق وزیر راه و شهرسازی و مدیرعامل شرکت آتی‌ساز، ریشه بخشی از این فاصله را در تفاوت میان «توسعه‌گری» و «کلان‌توسعه‌گری» می‌داند؛ مفهومی که به گفته وی، هنوز در ایران جای خود را پیدا نکرده است.

به گزارش روابط عمومی انجمن تولیدکنندگان و فناوران صنعتی ساختمان؛ در مدل معمول، توسعه‌گر یک زمین یا چند بلوک را می‌سازد، پروژه را طی حدود ۳ تا ۵ سال به فروش می‌رساند و از آن خارج می‌شود. کلان‌توسعه‌گر با مقیاسی بسیار بزرگ‌تر وارد می‌شود؛ از طراحی و اجرا تا بهره‌برداری، نگهداری و خدمات پس از فروش در پروژه می‌ماند و مسئولیت آن را در طول چرخه حیات برعهده می‌گیرد.

به تعبیر غفوری، کلان‌توسعه‌گری سه ویژگی اصلی دارد: «فراتر از ساخت‌وساز» است، «فراتر از پروژه» حرکت می‌کند و افق زمانی بلندمدت دارد. در این مدل، پروژه به بسته‌های مختلف تقسیم می‌شود و درآمد هر مرحله، سرمایه مرحله بعد را تأمین می‌کند؛ همان چیزی که او «مدل آبشار سرمایه‌گذاری» می‌نامد. توسعه‌گر همچنین باید سال‌ها پس از ساخت، رضایت جامعه محلی و کیفیت زندگی ساکنان را دنبال کند.

این تفاوت، ریسک‌ها را نیز تغییر می‌دهد. توسعه‌گر معمولی بیشتر با ریسک قیمت، مصالح، نیروی کار و مجوزها مواجه است؛ کلان‌توسعه‌گر علاوه بر این موارد، باید ریسک تأمین مالی، حقوقی، نهادی، مدیریتی، بهره‌برداری و پذیرش اجتماعی را هم بپذیرد.

غفوری برای توضیح این مدل به تجربه کشورهای خلیج فارس اشاره می‌کند؛ از لوسیل قطر تا پروژه‌های ابوظبی و مصـدر در امارات. در لوسیل، دولت بخشی از ریسک را پذیرفت و منابع لازم را فراهم کرد تا توسعه در مقیاس شهری امکان‌پذیر شود. در نمونه‌های موفق، دولت نقش تسهیلگر و سرمایه‌گذار اولیه را دارد و به‌تدریج فضا را برای ورود بخش خصوصی و کلان‌توسعه‌گران باز می‌کند.

از نگاه وی، مسئله اصلی ایران کمبود منابع نیست؛ ضعف نهادهایی است که بتوانند منابع را به توسعه بلندمدت تبدیل کنند. با استناد به نظریه داگلاس نورث، عملکرد اقتصادی تنها به منابع وابسته نیست و به کیفیت نهادهای تأمین مالی، حقوقی، مدیریتی و اجرایی نیز بستگی دارد.

همین خلأ نهادی باعث شده بخشی از پروژه‌های بزرگ دولتی، از مسکن مهر و طرح‌های ملی مسکن تا شهرهای جدید، با وجود تزریق منابع مالی، به نتیجه مورد انتظار نرسند. غفوری معتقد است عبور از این وضعیت نیازمند تغییر نقش دولت است؛ دولتی که به جای ورود مستقیم به همه مراحل، زمین، مجوز و حمایت حقوقی را فراهم کند و با پذیرش بخشی از ریسک، مسیر ورود سرمایه خصوصی و سرمایه صبور را باز کند.

چهار درس برای ایران

به گفته غفوری، از دل این تجربه‌ها، چهار درس برای مدل توسعه ایران قابل استخراج است؛ تفکیک پروژه به قطعات سرمایه‌گذاری با سطوح مختلف ریسک و بازده، انعطاف‌پذیری در برابر تغییرات بازار، حضور دولت به‌عنوان «سرمایه‌گذار لنگر» و ایجاد یک سازوکار نهادی که پروژه را از تغییرات سیاسی مصون نگه دارد.

غفوری در تشریح این مدل، نقش دولت را نیز متفاوت تعریف کرد. دولت قرار نیست تا انتهای پروژه سرمایه‌گذار و مدیر باقی بماند. باید زمین، مجوز و بستر حقوقی را فراهم کند، بخشی از ریسک اولیه را بپذیرد و سپس امکان ورود سرمایه‌گذاران و توسعه‌گران را فراهم کند.

چرا مسکن دولتی به بن‌بست خورد؟

این نگاه، غفوری را به نقد مدل‌های دولتی مسکن نیز رساند. او از مسکن مهر، اقدام ملی و نهضت ملی مسکن نام برد و پرسید چرا با وجود صرف منابع مالی، استفاده از ظرفیت اعتباری بانک مسکن و ایجاد شهرهای جدید، بسیاری از این پروژه‌ها نتوانسته‌اند به اهداف اولیه برسند؟

پاسخ او، فقدان یک نهاد مالی، حقوقی و مدیریتی مشخص است. به گفته غفوری، در مدل‌های گذشته ریسک‌های حقوقی، مالی و فنی تا حد زیادی در دولت تجمیع شد. از سوی دیگر، هم‌پوشانی نقش‌ها میان نهادهایی مانند استانداری، وزارت راه و شهرسازی و وزارت کشور، تصمیم‌گیری را پیچیده کرد. سرمایه‌گذار نهادی مشخصی نیز وجود نداشت که از ابتدا تا انتهای پروژه مسئولیت توسعه را برعهده بگیرد.

وی همچنین به نبود سازوکار بازپس‌گیری ارزش، ضعف مدیریت بهره‌برداری و مشکلات اعتبارسنجی ذی‌نفعان اشاره کرد؛ مسائلی که در نهایت باعث شد پروژه‌هایی با منابع قابل‌توجه، از دستیابی به نتیجه مورد انتظار باز بمانند.

«تیس»؛ آزمایش یک مدل تازه

راه‌حل پیشنهادی غفوری، گذار به یک مدل «شراکتی و حمایتی با تسهیلگری دولت» است و نمونه‌ای که برای آن ارائه کرد، شهر جدید «تیس» در سواحل مکران بود.

او تیس را نمونه‌ای از پروژه‌ای دانست که می‌تواند ظرفیت‌های اقتصادی، جغرافیایی و سرمایه‌گذاری را به یکدیگر متصل کند. نزدیکی به بندر چابهار، منطقه آزاد چابهار، فرودگاه کنارک، مسیر راه‌آهن سراسری و محورهای ارتباطی، از جمله مزیت‌هایی است که به گفته او این منطقه را برای یک پروژه کلان توسعه‌ای مناسب می‌کند.

غفوری گفت بخشی از فاز نخست تیس در فاصله سال‌های ۱۴۰۱ تا ۱۴۰۳ و طی حدود ۱۸ ماه اجرا شده و بلوار ورودی پروژه نیز احداث شده است. با این حال، او از توقف فعلی بخشی از روند پروژه ابراز تأسف کرد.

مدلی که او برای تیس پیشنهاد می‌کند، بر پایه تشکیل یک «صندوق سرمایه‌گذاری خصوصی» است؛ صندوقی که در آن مالکیت زمین از مدیریت پروژه تفکیک شود. به بیان ساده‌تر، اگر دولت مالک زمین است، لزوماً نباید مدیر تمام اجزای پروژه نیز باشد.

صندوقی برای پول‌های بزرگ و کوچک

غفوری برای این صندوق ساختاری چندلایه پیشنهاد می‌کند؛ ۲۰ درصد سرمایه در قالب سهام عادی برای جذب سرمایه‌گذاران خرد و با بازده هدف ۲۰ تا ۲۵ درصد و ۸۰ درصد در قالب سهام ممتاز، با حضور نهادهای سرمایه‌گذار، دولت، صندوق‌های استانی و سهام عدالت تأمین شود.

در این ساختار، «سرمایه صبور» اهمیت پیدا می‌کند. پروژه‌ای در مقیاس یک شهر را نمی‌توان با منابعی پیش برد که انتظار بازگشت سریع دارند. بخش اصلی سرمایه باید از سوی نهادهایی تأمین شود که توان ماندن در پروژه‌های بلندمدت را دارند. همزمان، تأمین مالی جمعی و توکنایز کردن دارایی‌ها می‌تواند سرمایه‌های خرد را نیز وارد پروژه‌های بزرگ کند.

توزیع سود به شکل «آبشاری» طراحی می‌شود؛ سرمایه‌گذارانی که نقدشوندگی سریع‌تری می‌خواهند، زودتر به بازده می‌رسند و سرمایه‌های بلندمدت در افق طولانی‌تری سود دریافت می‌کنند. ریسک نیز میان بازیگران تقسیم خواهد شد: دولت ریسک حقوقی، بخش خصوصی ریسک فنی و سرمایه‌گذاران و شرکت‌های تخصصی ریسک مالی و بهره‌برداری را برعهده می‌گیرند. گزارش‌دهی سالانه، نظارت دوره‌ای و حسابرسی مستقل نیز قرار است شفافیت صندوق را تضمین کند.

به اعتقاد غفوری، چنین ساختاری می‌تواند اعتماد سرمایه‌گذاران را افزایش دهد و پروژه را از تغییرات سیاسی مصون‌تر کند؛ زیرا پروژه‌ای با افق چندین ساله نباید با تغییر دولت‌ها هر بار از نقطه صفر آغاز شود.

از تیس تا اقتصاد دریامحور

تصویری که غفوری از تیس ارائه کرد، البته به یک نقطه جغرافیایی محدود نمی‌شود. او این مدل را قابل انطباق با نقاط دیگر سواحل ایران می‌داند؛ از مکران و هرمزگان تا بوشهر و خوزستان. در این نگاه، توسعه سواحل تنها ساخت چند پروژه ساختمانی نیست؛ ایجاد یک سازوکار مالی و نهادی برای فعال کردن زمین‌های خام و تبدیل آنها به کانون‌های تازه فعالیت اقتصادی است.

وی از ۲۷ نقطه مطالعاتی در پهنه ساحلی کشور نیز سخن گفت و تأکید کرد که هر یک از استان‌ها می‌توانند در چنین پروژه‌هایی سهمی داشته باشند. در مدل غفوری، تیس قرار است محل آزمون همین ایده باشد؛ جایی که دولت زمین و پشتوانه حقوقی را فراهم کند، سرمایه‌های نهادی و خرد کنار هم قرار بگیرند، توسعه‌گر مدیریت پروژه را در دست بگیرد و درآمد حاصل از توسعه نیز در یک ساختار شفاف میان سرمایه‌گذاران، دولت و جامعه محلی توزیع شود.

غفوری در پایان ارائه، دوباره به همان نقطه آغاز برگشت؛ تفاوت میان ساخت یک پروژه و ساختن یک سیستم توسعه. از نگاه او، ایران برای ورود به دوره تازه توسعه شهری به مدلی نیاز دارد که میان حاکمیت، سرمایه و فضا پیوند ایجاد کند؛ مدلی که تیس قرار است یکی از نخستین نمونه‌های آن باشد.